养老保险基金投资将会委托给全国社保基金理事会

在三个登记管理条例(即《社团登记管理条例》《民办非企业单位登记管理 暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例》)出台之前，登记注册制度不很规范的情 况下，非政府组织的登记管理没有一个统一的口径，有的在民政部门登记，有的在业务 主管部门登记。

仔细梳理目前的裁量基准文本,可以看出其中的微妙差别。那么,究竟应该如何处理上述难题呢?笔者认为,正确的做法并不是简单地回收裁量基准制定权。

随着裁量基准的激增和研究的不断深入,特别是行政法上民主决策、科学决策理念的兴起,一种新的吸收公众参与的生成模式开始引起热议。特别是自2008年以来,学者们围绕行政裁量基准的兴起及行政裁量的控制展开了热烈讨论,使之迅速成为国内行政法学研究热门的课题。就上级行政执法机关制定的裁量基准而言,情况则比较复杂。大体上来说,目前行政裁量基准的制定主要有两类情形:一类是下级行政机关根据上级行政机关实行裁量基准制度文件的要求而制定。时至今日,在全国各级各类行政机关纷纷制定形式各样的处罚裁量基准,俨然形成了一场轰轰烈烈的竞赛,甚至已经呈现出一种运动化的发展态势。

又如,郑州市人民政府办公厅以郑政办〔2006〕9号文件的形式公布了《关于建立罚款自由裁量阶次制度的意见》,要求本市所有的行政执法机关三年内实现建立所有罚款自由裁量阶次制度的目标;例外的是,海南省人民政府办公厅于2009年1月4日发布的《关于全面开展规范行政处罚自由裁量权工作的通知》规定:省本级各行政执法机关负责涉及本部门、本系统执行的法律、法规、规章规定的行政处罚自由裁量条款的基准细化工作,细化后的行政处罚自由裁量标准在全省行政区域内统一适用。很显然,基层执法机关对这些地方性知识的认知程度要明显高于上级行政机关。在我国的非政府公共组织领域，如公立高校、行业协会、农村基层自治组织等，目前大量行政纠纷找不到解决途径。

此外，在我国的公务员管理领域，一直以来缺乏一个比较中立的机构来处理非聘任制公务员与所属机关之间发生的各种纠纷，致使公务员的权利在受到损害时得不到有效救济。如果通过调解能够圆满解决纠纷，那么行政裁决、行政仲裁等程序就可以到此终止，不必再进行下去了。另一方面，要继续开展普法宣传和加强法律教育，提高全民的法律素养。从英国行政裁判所受理案件的数量看，每年在60-100万件，纠纷范围大、数量多。

二是尽可能的扩大行政诉讼的受案范围，将行政管理领域的所有法律纠纷都纳入到行政诉讼中来，让所有法律纠纷都由法院来最终把关，使得当事人对行政机关作出的纠纷解决结果不服时，都有寻求法院救济的机会。另外，根据解决纠纷的层级，可以把专门的纠纷解决委员会制度放入第一层次或者第二层次。

具体而言，有适用于大部分行政领域的行政复议和行政诉讼制度，有适用于许多领域且可供当事人自主选择的调解制度，有适用于部分行政领域的普通行政裁决制度，也有适用于极少数行政领域的专门行政裁决制度，如专利、商标领域的专利复审制度和商标评审制度，还有仅适用于劳动争议领域的劳动争议仲裁制度，当然，更有在各个行政领域全面适用的信访制度。【摘要】当前我国行政纠纷解决制度存在诸多问题，面对日益严峻的纠纷形势，当务之急是完善各项行政纠纷解决制度，构建行政纠纷解决制度体系，从而公正、高效的解决行政纠纷。在论述如何构建我国的行政纠纷解决制度体系之前，让我们先来看看域外在解决行政纠纷方面积累的经验。在构建和谐社会的进程中，当务之急是要建立一套内容完整、相互配合、公正高效、权威性强的行政纠纷解决制度体系，及时有效的化解各类行政纠纷，达至官民和谐，实现社会正义。

其二，法院是其它解决纠纷主体的外部制约力量，尽管法院没有能力来解决所有纠纷，但是法院的存在，可以给其它纠纷解决主体以有力的鞭策，促使纠纷尽可能的在法院之外得到公正解决。可见，我国当前行政纠纷的形势较为严峻，现有的纠纷解决制度没有发挥应有的作用。【注释】[①] 应松年：国家行政学院法学部教授、博士生导师。中立的纠纷解决机构是纠纷解决制度的灵魂，缺乏中立的纠纷解决机构的纠纷解决制度很难说得上是公正的制度。

现有的问题已不再是该不该设立某种纠纷解决制度，而是如何完善已有的各种纠纷解决制度，如何扩展各种纠纷解决制度的适用范围，以及如何对现在所有的纠纷解决制度进行通盘考虑组建出一个完善的纠纷解决制度体系，让每一种纠纷解决制度都能充分发挥其优势，各尽其用。第四，法院最终解决纠纷的作用很重要。

如果没有法院作为最终解决纠纷的主体，任何组织和个人都可以对经过法院判决的事项进行处理，那么社会纠纷的解决将遥遥无期，任何纠纷都可能一拖再拖，久拖不决。亚洲的韩国经历了20世纪后半段的迅速发展之后，在解决行政纠纷的制度建设上也取得了显著成就。

大致可以把这些制度划分为三个层次加一个补充，即调解位于第一层次，行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性制度位于第二层次，行政诉讼位于第三层次，信访作为补充。四、构建我国行政纠纷解决制度体系（一）我国行政纠纷解决制度体系的制度构成1978年以来，针对经济发展和行政管理过程中出现的各类社会纠纷，我国陆续设立或沿用了一些社会纠纷解决制度，如人民调解制度、仲裁制度、信访制度、民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼制度等。法院判决作出以后，在判决规定的期限之内，如果判决义务人不自觉履行义务的，判决执行机关要及时执行法院判决，落实判决内容。其二，如果信访事项不属于行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的受案范围，可以由信访机关向申请人说明情况，并向有权机关提出解决问题的建议。因此，我们必须清醒的认识到，和谐社会不是一个没有纠纷的社会，任何国家都不可能根除纠纷。为了确保公正，所有纠纷解决制度应当至少要满足以下几个要求：首先，纠纷解决机构尽可能的中立，[⑤]纠纷解决人员的身份和待遇要有保障。

其次，纠纷解决过程要公开，所有利害关系人都有权参与到纠纷解决程序中来。在纠纷解决制度体系中，各种制度都要充分发挥其作用，但是必须有一种最终的纠纷解决制度和一个负责最终解决纠纷的主体。

[⑥] 参见王静：《美国行政法法官制度研究》，中国政法大学博士毕业论文。通过合适的听证程序，行政机关可以预防和解决绝大多数行政纠纷。

如果能够在这些组织内部设立一个独立的委员会，专门负责解决成员与组织之间的行政纠纷甚至于其它纠纷，那么存在于基层的大量社会纠纷便找到了一条解决之路。近年来，为了及时有效的化解大量出现的征地补偿安置争议，我国正在探索设立征地补偿安置争议裁决制度，由省级人民政府和国务院对市县人民政府与被征地人之间的征地补偿安置争议进行裁决。

其中，法院作为公平正义的象征，应当成为行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线。其次，对所有行政纠纷的处理缺乏通盘考虑，各种行政纠纷解决制度缺少配合，相互之间脱节现象严重，未能发挥制度群体的组合优势。而且，委员会的组成人员应当尽量多元化，行政机关之外的人士应当占合理的比重。另外，2005年出台的公务员法还建立了人事争议仲裁制度，专门解决聘任制公务员与行政机关之间因履行聘任合同而发生的争议。

在建设法治政府、构建和谐社会的目标下，认真审视和思考行政纠纷和行政纠纷解决制度，显得极为重要和迫切。当事人对行政机关的任何决定不服，都可以向信访机关提出信访申请。

[⑤] 各国在保障纠纷解决机构的中立性方面的做法不大一样，英国行政裁判所的首席裁判官由大法官任命，美国的行政法法官实行集中管理制度，使其尽量摆脱行政机关的控制，而韩国的行政复议委员会中，广泛的吸收行政机关之外的人士参加，以确保行政复议机构的中立性。再次，采用对抗式程序，各方当事人对所有证据进行当庭质证，对所有争议法律问题进行当庭辩论。

然而，现有的行政纠纷解决制度面对数量众多、种类各异的行政纠纷时，却遇到了如下一些问题：首先，大量行政纠纷不能得到及时有效的解决，老百姓的合法权益没有获得有力保障。最后，法院的判决必须得到执行。

还值得注意的是，自2005年9月1日开始施行的教育部《普通高等学校学生管理规定》中首次要求各高校成立学生申诉处理委员会，负责受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。行政复议和行政诉讼是大多数行政领域的通用纠纷解决方式，原则上可以将纠纷解决方式的选择权交给当事人，由当事人自主选择是先申请行政复议还是直接提起行政诉讼。英美等传统法治国家在解决行政纠纷的历程中，已经积累了丰富的经验。使法官能够安心的秉公办理案件，免除后顾之忧。

社会主义社会不仅要解放和发展生产力，而且要推进社会公平与正义，特别是让正义成为社会主义制度的首要价值。[③]然而，正义的实现，离不开一套完善的行政纠纷解决制度体系。

信访机关针对当事人的申请应区分两种情况分别对待：其一，如果信访事项属于行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的受案范围且未过时效，那么应当告知和说服申请人向具体的行政机关和法院提起行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼。在构建和谐社会的过程中，如何完善行政复议、行政审判和信访制度，公正、高效的解决行政纠纷，成为了上述会议的关键议题。

再以美国为例，替代性纠纷解决方式、行政裁决或者听证与法院司法审查相互配合共同作用，形成了美国的行政纠纷解决制度体系。学生申诉处理委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。